ЖЕР ҚОЙНАУЫ ТУРАЛЫ ЖАҢА КОДЕКС ЖОБАСЫНДАҒЫ МЕМЛЕКЕТТІҢ БАСЫМ ҚҰҚЫҒЫ

Жер қойнауы туралы жаңа Кодекс жобасын зерделегеннен кейін, бізде — Synergy Partners-тің тәжірибеші заңгерлері мен кеңесшілерінде, осы жобаны әзірлеушілердің жұмысы туралы қарама-қайшы пікір қалыптасты. Жалпы алғанда, жаңа Кодекс жобасы 2001-2005 жылдардағы заңнамаға қайта орала отырып, кейбір «косметикалық» жақсартуларды ұсынады. Әрине, ұсынылып отырған өзгерістер мен жаңалықтар туралы бірнеше жарияланымдар болды. Алайда, біздің ойымызша, мемлекеттің басым құқығы мәселесі әлі де шешімін таппаған. Біз мұнай-газ және тау-кен саласындағы көптеген M&A мәмілелерімен жұмыс істегендіктен, мемлекеттің басым құқығына қатысты Кодекс жобасының 44-бабындағы қайшылықтар туралы өз инсайдтарымыз бен пайымдауымызды бөліскім келеді.

2005 жылғы ментальды тұзақта

2004 жылғы 1 желтоқсанда 1996 жылғы «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» ҚР Заңына шағын нақтылау енгізілді: мемлекеттің минералдық ресурстарды басым тәртіппен сатып алу құқығына қоса, Қазақстан осы Заңның 71-бабы аясында мұнай-газ және тау-кен компанияларын сатушылардан үшінші тұлғаларға сатылатын шарттармен басым тәртіппен сатып алу құқығына ие болды. Негізгі себеп — ел экономикасының ресурстық-энергетикалық негізін сақтау және нығайту болды.

Осылайша, 2004 жылға дейін Қазақстан минералдық шикізатты елдің стратегиялық мүддесі деп санаса, 2004 жылдан кейін тау-кен және мұнай-газ компанияларын сатушылардан басым тәртіппен сатып алу мүмкіндігі болуы үшін жер қойнауын пайдаланушы компаниялар үшін күресу керек екенін түсінді.

2010 жылғы «Жер қойнауы және жер қойнауын пайдалану туралы» қолданыстағы заңнаманың 12 және 36-баптары аясында мемлекеттің минералдарға да, жер қойнауын пайдаланушы компаниялармен байланысты акциялар мен қатысу үлестеріне де басым құқығы сақталған.

Жаңа Кодекс жобасын әзірлеушілер бұл нормаларды бизнес үшін жұмсарттық деп мәлімдейді. Кәсіпкерлер палатасының пікірінше, Парламентке түскен жаңа Кодекс жобасы мемлекеттің басым құқығын тек мұнай-газ жобаларына қатысты сақтап, тау-кен жобаларына қатысты алып тастаған, өйткені «тау-кеншілер» бұл талапты жоя алды. Алайда, біздің ойымызша, жаңа Кодекс жобасының 44-бабына қарасақ, мәні бойынша ештеңе өзгермеген. Мемлекетке мұнай-газ немесе тау-кен компанияларына иелік етудің не қажеті бар? Бұл не береді?

Бюрократиялану

Егер минералдық шикізат Қазақстан үшін басымдыққа ие деген ұстанымнан шығатын болсақ, онда неге шикізатты емес, мұнай-газ компанияларын сатып алу керек екені түсініксіз. Өндірілген шикізатты сатып алу оңай емес пе? Бұл сұраққа жауап беру үшін тәжірибеге қарау керек.

Қазақстанда тау-кен немесе мұнай-газ компанияларының акцияларын немесе қатысу үлестерін сатып алу кезінде, сатушы бейінді министрлікке жүгініп: «мен сатып алушыға акцияларды немесе үлестерді мынадай бағамен сатып жатырмын, мемлекеттің оны дәл осы бағамен басым тәртіппен сатып алуға қызығушылығы жоқ па?» деп хабарлауы тиіс. Әрине, мемлекеттің басым құқығынан бас тартуын алу үшін сатушы 2010 жылғы Заңның 37-бабының талаптарына сәйкес құжаттар пакетін тапсыруы керек. Бейінді министрлік өтінішті ведомствоаралық комиссияның (ВАК) қарауына жібереді. ВАК құрамына негізгі министрлер, прокуратура, ұлттық компанияның геологы, ҰҚК кіреді. Құрамы салмақты, бірақ осындай салмақты комиссия құрамының соңынан жүгіріп, шенеуніктерден ВАК хаттамасына қол қоюды өтіну керек. Кейде бір шенеунік екіншісі оған қарымта жақсылық жасамайынша қол қоймай қоюы мүмкін. Мұндай процедурада мемлекет мүддесі қорғала ма?

Әдетте, ВАК-та ешкім ерекше қол қойғысы келмейді, оның не қажеті бар? Сондықтан, егер сатушы немесе сатып алушы тарапынан әкімшілік қолдау болмаса, мұндай өтініштер көбіне қараусыз қалады. Егер барлық қолдар жиналса, өтініш Сараптамалық комиссияның қарауына беріледі, ол аздау құраммен хаттамаға қол қояды. Онда да, егер әкімшілік қолдау болмаса, өтініш «қозғалыссыз» қалуы мүмкін. ВАК пен СК-ден хаттамалар жиналғаннан кейін, бейінді министрліктен мемлекеттің тау-кен компаниясын сатып алушыға сатуға қарсылығы жоқ екендігі туралы соңғы хат дайындалады. Бірақ мұндай жағдайда да министрдің хатқа ұзақ уақыт қол қоймайтын кездері болады. Егер хат сатушыға берілсе, ол хат 6 ай бойы жарамды. Егер сатушы сатып алушымен мәмілені жауып үлгермесе, бүкіл құжаттар пакетін қайтадан тапсыруға тура келеді.

Инвесторлардың қаупі

Мұндай күрделі бюрократиялық механизм инвесторлардың құлшынысын айтарлықтай төмендеткені анық. Біз кейбір инвесторлар арасында сауалнама жүргіздік. Олар жұмыс істеу өте қиын болып кеткенін, сұмдық бюрократия орнағанын ашық айтты. Көптеген инвесторлар штатына үкіметпен байланыс жөніндегі арнайы мамандарды ала бастады. Соған қарамастан, инвесторлар Қазақстаннан кетіп, Моңғолия мен Африкадағы тау-кен жобаларын дамытуға көшті. Неге инвесторлар кетіп жатыр және келмей жатыр?

Көптеген тау-кен және мұнай-газ жобалары кемінде 100 млн АҚШ доллары көлемінде инвестицияны қажет етеді, олардың қайтарымы күмәнді болуы мүмкін. Бастапқыда, егер қорлар бұрын табылып, С1 санаты бойынша қойылған болса, кен орнын барлау шамамен 1-2 млн долларды құрайды. JORC есебі (тау-кен үшін) шамамен 2 млн доллар тұрады. Тәжірибелік тау-кен байыту фабрикасы шамамен 10 млн доллар тұрады. Толық циклді тау-кен фабрикасы шамамен 100 млн доллар тұрады.

Мұндай салымдар мен инвестицияларды әдетте жобаны белгілі бір кезеңге дейін дамытып, JORC-тан кейін басқа инвесторға қайта сататын алғашқы венчурлік инвесторлар жасайды. Кейінгі инвестор қосымша инвестиция салады, содан кейін тау-кен жобасын одан да ірі инвесторға сатады немесе өз акцияларын шығарады.

Мұнай-газ жобаларында сейсмикалық зерттеулер жүргізіледі, жылдамдық модельдері құрылады. Содан кейін тұз асты кен орындарын (Қазақстанда негізінен солар ғана қалды) барлау бұрғылауы жүргізіледі, бұл 15-тен 20 млн долларға дейін жетеді. Қажетті инфрақұрылымы бар ұңғыманы одан әрі игеру шамамен 100-200 млн долларды құрайды.

Іс жүзінде екі сектордағы инвестиция көлемі мен циклдері шартты түрде ұқсас, дегенмен барлық кен орындары бірегей және оларды табу мен игеру жағдайлары әртүрлі. Бірақ бұл тізбекте инвестордың өзі инвестиция салған компанияны сата алатынына ешқандай кепілдік жоқ. Ол мемлекеттің басым сатып алу құқығынан бас тартуын қанша уақыт күтеді?

Егер сатушы сатып алушыны тапса, сатушы мұндай бас тартуды, яғни сатуға рұқсатты беру үшін шенеуніктер мен делдалдардың қалауына қатты тәуелді болады. Шенеуніктердің еркімен осы кен орнына салған инвестицияларынан айырылып қалу оңай. Тәжірибеде сатып алушы сатушыға 9 ай ішінде сатуға барлық қажетті рұқсаттарды өзі алуы керек деген шарт қояды. Сатушының барлық рұқсаттарды алып үлгермеген жағдайлары болды. Мәміле бұзылып, сатушы шығынға батты.

ВАК пен СК арқылы сатуға рұқсат алу процедуралары, мәні бойынша, коррупциялық механизмдер болуы мүмкін. Бұл процедуралар ең салмақты шенеуніктерді өздерінің тікелей міндеттерінен алаңдатады. Біздің ойымызша, бұл процедураларды алып тастау керек, өйткені олар қоғам мен ел үшін ешқандай пайда әкелмейді.

Құпиялылық және жеке өмірге қолсұғылмаушылық

Мемлекеттің басым құқығынан бас тартуын алу үшін құжаттарды тапсырған кезде, экономикалық шоғырлану аясындағыдай, тізбектің соңғы деңгейіне дейінгі түпкілікті бенефициарларды ашудың қажеті жоқ. Алайда, тәжірибеде жер қойнауын пайдаланушы компанияның соңғы иелері ашылғанша сіздің өтініміңізді қарамауы немесе әдейі «тежеуі» мүмкін. Әрине, мұндай практика ҚР Конституциясының 18-бабындағы жеке өмірге қолсұғылмаушылық нормаларын бұзады, өйткені, сайып келгенде, компанияларға адамдар иелік етеді, ал шетелдіктер Қазақстан азаматтарымен бірдей құқықтарды пайдаланады. Жеке өмір құпиясы бұзылғанда, иелеріне қауіп төнеді. Әрине, Қазақстандағы көптеген мұнай-газ кен орындары қытайлық компанияларға тиесілі және бұл елдің экономикалық қауіпсіздігіне қатер төндіруі мүмкін деген қарсы уәж айтуға болады. Біз мұнай-газ активтерінің «бір қолда» шоғырлануы және үстем компаниялар мәселесі антимонополиялық заңнама арқылы шешілетінін атап өткіміз келеді, оның нормалары ҚР Кәсіпкерлік кодексінде бар және тиісті институционалдық база қалыптасқан. Батыс Еуропа елдерінің жұмыс тәжірибесін үлгіге ала отырып, антимонополиялық органдардың экономикалық шоғырлану мен үстем компанияларды бақылау жөніндегі жұмысын күшейту қажет.

Yellow Pages

Соңғы 15 жылда мемлекеттің экономикадағы үлесі сұмдық көлемге жетті. ШОБ экономикада негізгі рөл атқармайды, себебі мемлекеттік компанияларда орасан зор ақша, бірыңғай зейнетақы қорынан немесе бюджеттен өте төмен пайызбен қаржыландыру, жерді тегін бөлумен және инфрақұрылымға қолжетімділікпен, ауыртпалықтардың болмауымен ұштасқан күшті әкімшілік ресурс бар. Шағын және орта бизнес ұлттық компаниялармен бәсекелесе алмайды және одан сайын кішірейеді немесе шығындарға байланысты толығымен жабылады. Алматы қаласындағы ШОБ — нағыз жұмыс орындарын құратын, бәсекеге қабілетті, жоғары табыс әкелетін және елдегі ең жоғары салық түсімдерін беріп, ел табысының 20%-на дейін қалыптастыратын жалғыз «оазис». Қазақстанның барлық басқа қалаларында ШОБ экономикада жетекші рөл атқармайды.

Нұрлан Қаппаров Yellow Pages идеясын ұсынды, оған сәйкес Қазақстандағы ШОБ-ты жойып алмау үшін мемлекет жеке компаниялар бар экономика секторларында бизнес жүргізбеуі тиіс. Yellow Pages бағдарламасы аясында жекешелендіру толқыны басталды. Мемлекет жеке компаниялармен бәсекелеспей, жеке компаниялар арасындағы бәсекелестікті дамытуды ұйғарды. Сондықтан, мемлекетке тау-кен және мұнай-газ компанияларын сатып алуға басым құқықтың не үшін қажет екені бізге түсініксіз.

Адами капитал

Біздің түсінуімізше, Жер қойнауы туралы кодекс жобасын әзірлеушілер де Қазақстан үшін ресурстық-энергетикалық қауіпсіздікті қамтамасыз ету маңызды деп санайды. Біздің ойымызша, мәселе өткен ғасырдың тұрғысынан қарастырылуда. 2015 жылы Кодекс жобасын әзірлеу жөніндегі алғашқы отырыстарда-ақ біз кейбір пікірталасқа қатысушылардың бойынан күшті инертті ойлау жүйесін байқадық. Қазір мұнайға, газға немесе көмірге ставка жасаудың мағынасы жоқ екені анық. Мәселе мынада: Қазақстанның нағыз ресурсы — адами капитал, оның сапасы мен саны ел үшін әлі де жеткіліксіз. Соған қарамастан, тау-кен немесе мұнай-газ активтерін дамытатын инвесторларды өндіру кезеңінде персоналды оқытуға, ҒЗТКЖ-ға (НИОКР), аймақ бюджетіне әлеуметтік аударымдарға міндетті шығындар жұмсауға бәрібір мәжбүрлейді.

Егер шетелдік инвесторлар Қазақстанға келіп, өз жобаларын дамыта бастаса, адамдарды жұмысқа алса, инвестиция салса, онда инвесторлар, мәні бойынша, қазір елге қажет сол адами капиталдың өзі болып табылады. Олар елдегі экономикалық қайта құрулардың драйвері бола алады. Бізге шетелдік кәсіпкерлер мен жоғары білікті мамандар қажет. Осындай «бос емес» адами капитал үшін күресу керек. Жаңа экономикада белгілі бір мәселелерді шешетін немесе кәсіпкерлік белсенділікті жеделдететін адами капиталға ставка жасайтын елдер жеңіске жетеді. Атап айтқанда, Силикон алқабының компаниялары мен АҚШ-тағы әлемдік консалтингтік компаниялар осылай істейді.

Қорытындылай келе, Қазақстанның табиғи ресурстардан басқа ұсынатын ештеңесі жоқ екенін айтқым келеді, сондықтан табиғи ресурстар секторына шетелдік инвесторларды тарту қажет, бірақ оларды мұндай орынсыз талаптармен және заңдармен үркітпеу керек.